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Kooperationen ausbauen

Hans-Henning Lühr, Staatsrat für Finanzen und CIO der Freien Hansestadt Bremen, hat zu Jahresbeginn turnusgemäß den Vorsitz im IT-Planungsrat übernommen. Im Interview mit Behörden Spiegel-Redakteur Guido Gehrt spricht er über die Herausforderungen der Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung von Bund, Ländern und Kommunen in Deutschland.

Behörden Spiegel: Aktuelle Studien zeigen, dass die Nutzung von E-Government-Lösungen in Deutschland zurückgegangenen ist. Wie bewerten Sie dieses Ergebnis?

Lühr: Dies ist ein Indiz für die weiterhin nicht ausgeschöpften Potenziale der Digitalisierung. Es geht aber nicht allein darum, digitale Kanäle für die Bürgerinnen und Bürger zu schaffen, sondern auch die Prozessabläufe in der Verwaltung auf den Prüfstand zu stellen. Der Prozess der Leistungserstellung ist – im Vergleich zur idealerweise kurzen Interaktion mit den Bürgerinnen und Bürgern über ein Online-Portal – der weitaus größte Teil der künftigen digitalen Vorgangsbearbeitung der öffentlichen Verwaltung. Der persönliche Bürgerkontakt erfolgt darüber hinaus zum größten Teil auf kommunaler Ebene. Daraus folgt für die Länder und den Bund noch mehr als für die Kreise und Gemeinden die Herausforderung, ihre internen Prozesse im Interesse der Klienten digital zu optimieren und die Kommunen zu unterstützen. Die große He­rausforderung liegt also darin, die Verwaltungsabläufe ebenen- und ressortübergreifend zu gestalten.

Behörden Spiegel: Wie kann dies gelingen?

Lühr: Nehmen Sie das Beispiel der kommunalen Bürgerbüros. Die Implementierung dieser One-Stop-Agencies ist das Erfolgsmodell der kommunalen Verwaltungsreform der letzten zwanzig Jahre. Es wurde nicht nur eine Anlaufstelle geschaffen, bei der die Klienten ihre Anträge abgeben, sondern man hat die Vorgangsbearbeitung inklusive der Backoffice-Unterstützung so organisiert, dass den Bürgerinnen und Bürgern in der Regel direkt geholfen werden konnte. Die Autonomie von Ressorts, Ebenen und Dienststellen erschwert hier allerdings die Kooperation. So haben Organisationseinheiten mikropolitisch oft das Interesse, Prozesse möglichst eigenständig zu gestalten, was die Umsetzung eines durchgehenden digitalen Vorgangsmanagements erschwert. Die rechtlichen Probleme, auf die Daten anderer Dienststellen zugreifen zu können, wiegen darüber hi­naus schwer. Die behördeninterne Datenweitergabe und möglichst einheitliche Register sind jedoch die Grundvoraussetzung für die Umsetzung des “Once-only”-Prinzips und der durchgängigen digitalen Vorgangsbearbeitung über Ressort- und Ebenengrenzen hinweg.

Behörden Spiegel: Gerade der Punkt der Datenweitergabe wird aber bislang von den Bürgern noch vielfach kritisch gesehen.

Lühr: Daher benötigen wir eine Ethik der digitalen Entwicklung des Öffentlichen Dienstes und eindeutige Verhaltensregeln. Bürgerinnen, Bürger und Unternehmen vertrauen ihre Daten der öffentlichen Verwaltung an und erwarten, dass mit ihren Daten – umgangssprachlich gesagt – kein Schindluder getrieben wird. Würden Datenschutz und Datenintegrität nicht garantiert, verlöre die Verwaltung das Vertrauen ihrer Klienten. Auch deswegen gehören diese Daten nicht in die Cloud des E-Commerce, sondern in öffentliche Verantwortung. Tatsächlich wirken Algorithmen in der Verwaltung bereits heute häufiger, als viele Akteure vermuten und der vermeintliche Ausnahmetatbestand des automatisierten Verwaltungsaktes glauben machen will. Risikomanagementsysteme kommen bspw. in der Steuerverwaltung und der Polizei zum Einsatz, in einigen Haushalts- und Kassenwesen werden bereits wie in der Wirtschaft Fraud-Management-Systeme eingesetzt und auch automatisierte Prozesse sind bekannt. Kernsysteme wie das Einwohnermeldewesen kommunizieren mit über 60 Fachverfahren, um im Einzelfall Daten abzugleichen und zu vermitteln. Algorithmen und “Maschinen- Lernen” können auch das Grundrecht auf die Ausschöpfung von Ermessensspielräumen verbessern.

Behörden Spiegel: Wie ist das zu verstehen?

Lühr: Zu oft werden im Alltag Fälle nach Standardmustern beschieden – das Ausüben von Ermessen ist häufig ungewohnt und erfordert mehr Aufwand. Entsprechende Datenbanken, die in Sekundenschnelle vergleichbare Fälle finden, können hier helfen.

Behörden Spiegel: Wie wird die Digitalisierung die Arbeit in den Behörden insgesamt verändern?

Lühr: Sie wird langfristig zu einer Erleichterung führen. Angesichts der vielerorts angespannten Finanzlage ist dies eine positive Nachricht. Allerdings erfordert der Technikeinsatz auch Investitionen in den Erhalt und Ausbau der Qualifikationen. Es bedarf einerseits vermehrt technischer Kompetenzen, z. B. müssen Beschäftigte mit der Software umgehen können, sich mit der Funktionsweise von Algorithmen beschäftigen und gleichzeitig den Kernprozess ihrer Arbeit fachlich beherrschen. Andererseits müssen soziale Kompetenzen gestärkt werden. Die Entgrenzung der Arbeit wird von den Beschäftigten auch verlangen, weitgehend selbstständig im Rahmen der Arbeitszeitregelung ihre Arbeitszeit einzuteilen. Darüber hinaus drohen im Zuge der Automatisierung gerade mittlere bis gehobene Qualifikationen entwertet zu werden. Auch die Sachbearbeitung vieler Fälle wird potenziell erheblich beschleunigt und verkürzt, wenn z. B. durch Datenaustausch zwischen Behörden das manuelle Eingeben, Prüfen und Bescheiden individueller Einkommens- oder Lebenssituationen entfällt. Die öffentlichen Arbeitgeber werden eine Weiterqualifizierungs­offensive auflegen müssen. Dies ist auch wichtig, weil das Arbeitskräftepotenzial demografiebedingt abnehmen wird. Insgesamt stehen also nicht nur erhebliche Investitionen in die technische Ausstattung, sondern auch in die Qualifikation an. Die Digitalisierung erfordert veränderte bzw. neue Berufsbilder in den Behörden, Grund- und berufsbegleitende Qualifizierungen müssen auf sie angepasst werden.

Behörden Spiegel: Letztlich wird die Digitalisierung also zu einer umfassenden Veränderung der Arbeitswelt des Öffentlichen Dienstes führen.

Lühr: Richtig. Hier sind sowohl die Gewerkschaften im öffentlichen Sektor als auch der DGB als politische Interessenvertretung und die öffentlichen Arbeitgeber bei Bund, Ländern und Kommunen gleichermaßen gefordert.
Es werden eine beteiligungsorientierte Gestaltungsoffensive und eine tarifvertragliche und gesetzliche Regelung, z. B. ein Digitalisierungstarifvertrag und entsprechende Änderungen im öffentlichen Dienstrecht, benötigt, um die weitreichenden Veränderungen in den nächsten Jahren im Rahmen von Leitplanken zu lenken.

Behörden Spiegel: Welche Impulse wollen Sie in diesem Jahr als Vorsitzender des IT-Planungsrates setzen?

Lühr: Dem Vorsitzenden des IT-Planungsrates kommt eine besondere Rolle bei der kollegialen Lösungssuche zu. Die großen Hoffnungen und Erwartungen aller Beteiligten auf eine kooperative und föderal verantwortete Modernisierung und Digitalisierung des Staatswesens auf allen Ebenen bleibt Herausforderung und Auftrag des IT-Planungsrates. Dazu will ich mit Vorschlägen und Initiativen beitragen. Ein Beispiel: In der vom Bundesinnenministerium geplanten Digitalisierungsagentur liegt nach meiner Ansicht die Gefahr des Aufbaus von Doppelstrukturen. Bund, Länder und Kommunen benötigen nicht noch eine zusätzliche Beratungseinrichtung. Deshalb werde ich eine neue Idee in die Diskussion bringen. Neben einer kleinen E-Government-Agentur als Kopfstelle sollten die Haushaltsmittel für eine nachhaltige Kooperation von Verwaltung und Wissenschaft genutzt werden. Wir brauchen z. B. eine Förderung von qualifizierten jungen Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern in einer föderativ ausgelegten Graduiertenschule und die Verbesserung der Ausstattung der Studiengänge an Universitäten und Hochschulen, die sich mit E-Government und Digitalisierung befassen. Auch der Aufbau eines föderativen Masterprogramms zur länderübergreifenden Qualifizierung von Fach- und Führungskräften im Verbund wäre ein wichtiger Entwicklungsschritt zur breiter gelegten Qualifizierung. Alleingänge einzelner Länder sind nicht sachdienlich. Gerade die Kommunen haben eine zentrale Rolle und wir müssen diese unbedingt besser einbinden und ihnen mehr Verantwortung geben. Hierfür werde ich mich während meines Vorsitzes einsetzen.

Behörden Spiegel: Wie kann es denn gelingen, dass der IT-Planungsrat sein Potenzial besser ausschöpft als bislang?

Lühr: Hierzu müssen dessen Säulen, unter anderem in der Föderalen IT-Kooperation (FITKO) in Frankfurt am Main und in der Koordinierungsstelle IT-Standards (KoSIT) in Bremen, gestärkt werden. Ein Digitalisierungsbudget ist durch die Ministerpräsidentenkonferenz auskömmlich und in der Verteilung der Finanzierung zwischen Bund und Ländern beschlossen.
In einer Lage, in der die Verantwortung für die Digitalisierung des Öffentlichen Dienstes gebündelt werden muss, bedarf es zudem einer neuen Staatskunst. Die Bedingungen der freiwilligen Kooperation von Bund und Ländern müssen in enger Absprache mit den Kommunen institutionalisiert werden. Auf diese Weise lässt sich die rechtsstaatliche und demokratische Verantwortung einer wirkungsvollen Digitalisierung des Öffentlichen Dienstes institutionalisieren. Diese Zusammenführung der Kompetenzen muss dabei nicht nur institutionell umgesetzt werden, sondern ist auch kulturell zu flankieren, über eine gesellschaftliche und politische Verständigung auf Rahmenregeln und z. B. auch tarifvertragliche Regelungen.

Behörden Spiegel: Sie haben von einer neuen Staatskunst gesprochen. Was meinen Sie konkret damit?

Lühr: Der Staat ist einerseits selbst von der Digitalisierung in seinen Funktionen, Aufgaben und Diensten betroffen, andererseits kommt ihm als Sozial- und Rechtsstaat die besondere Rolle zu, die Rahmenbedingungen der Digitalisierung verantwortungsvoll zu gestalten. Dies wird auch Antworten auf die Frage erfordern, wie künftig Parlamente ihrer Verantwortung für die Rechtssetzung gerecht werden können. Die Fragen der Aufgabenverteilung im Föderalismus müssen aufgearbeitet werden. Wie werden die Kommunen als Gewährleister der Daseinsvorsorge stärker in Prozesse der Umgestaltung einbezogen? Welche Aufgabenteilungen zwischen Kommunen, Ländern oder bundesweit zentralen IT-Verfahren soll es in Zukunft geben? Weitere Fragen, wie der Umgang mit Sozialen Netzwerken und die erforderliche Aufgabenteilung mit Wirtschaft und Gesellschaft, sind noch ungeklärt.
Auch das Zusammenwirken mit anderen Staaten im Kontext der Globalisierung ist noch zu gestalten. Welche Regulierungsfunktion wird die EU wahrnehmen müssen? Wird es dabei zu einer veränderten Arbeitsteilung zwischen Parlament und Regierung kommen? Bisher kamen komplexe algorithmische Systeme vor allem bei Plattformen der sozialen Medien zum Einsatz, wo sie auch zur Steuerung unserer Wahrnehmung verwendet werden. Die Einführung maschineller Entscheidungen in vielen anderen Bereichen wird mit Big Data und selbstlernenden Algorithmen noch bedeutender. Dem Onlinezugangsgesetz (OZG) wird eine große Zahl von Änderungen von Fachgesetzen folgen. Vollautomatisierte Verwaltungsverfahren erfordern die Festlegung und ggf. Mechanismen von Entscheidungskriterien und Verfahrensrechten. Die Anforderungen an die Kontrolle der Algorithmen werden wachsen, die klassische Folgenabschätzung und die Überprüfung der System-Designs wird nicht mehr ausreichen. Hier ist vielmehr eine Angleichung der Kontrollmethode an “agile” Entwicklungsverhältnisse voranzutreiben, die einem ständigen Überprüfungs- und Anpassungsmodus unterworfen sind.Hinzu kommt, dass der Grundrechtsschutz und die verfassungsrechtlich garantierte Teilhabe an demokratischer Willensbildung und an staatlicher und kommunaler Daseinsvorsorge neu ausgerichtet werden muss. Die digitale Dimension der Grundrechte wird erheblich an Bedeutung gewinnen. Wenn der von Politik, Wissenschaft und zivilgesellschaftlichen Akteuren vorgelegte Entwurf einer “Charta der digitalen Grundrechte der Europäischen Union” in Artikel 7 auf Information über und Einflussmaßnahme auf Installation und Wirkung der Algorithmen abstellt, wird auch die verbindliche Beteiligung der Nutzerinnen und Nutzer bei der Konzipierung digitaler Verwaltungsverfahren eine besondere Bedeutung zukommen, die über “Users first!” und “Co-Creation” hinausgehen muss.

 

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