Eurostat arbeitet intensiv an Framework und Standards

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Die European Public Sector Accounting Standards (EPSAS) sollten sich an einer generationengerechten und nachhaltigen Haushaltsführung orientieren. (Zeichnung: Jessica Blarr)

Der Deutsche Bundestag diskutierte in den Jahren 2013 und 2015 und der Bundesrat im Jahr 2014 über die European Public Sector Accounting Standards, die sogenannten EPSAS. Der Bundesrechnungshof gab Ende des Jahres 2017 einen Bericht nach § 99 BHO über die angestrebte Einführung harmonisierter Rechnungsführungsgrundsätze für den öffentlichen Sektor ab. Nun scheint es um die EPSAS ruhig geworden zu sein. Doch der Schein trügt. Hinter den Kulissen arbeitet Eurostat intensiv an einem EPSAS-Framework und beginnt bereits über einzelne Standards nachzudenken.

Insgesamt hatte Eurostat die Wirtschaftsprüfungsgesellschaften EY und PWC damit beauftragt, zu 20 Themen der öffentlichen Rechnungslegung Diskussionspapiere zu verfassen, die dann in der EPSAS Working Cell on Principles related to EPSAS Standards diskutiert wurden. Diese Working Cell tagte von 2016 bis 2018 sechsmal und hatte das wesentliche Ziel, einen Entwurf eines EPSAS-Frameworks zu erarbeiten. Eine weitere Sitzung dieser Cell ist für den 23. April 2019 in Luxemburg geplant. Neben dieser Cell gab es noch die EPSAS Cell on Governance Principles, die insgesamt viermal zusammentraf. Die Arbeitsergebnisse der EPSAS Working Cells wurden dann in der EPSAS Working Group vorgestellt und weiter diskutiert. Die Working Group beriet in den Jahren 2015 bis 2018 siebenmal; ein weiteres Treffen ist für den 13. und 14. Mai 2019 in Rom geplant. Die Working Group setzt sich aus stimmberechtigten Mitgliedern aller EU-Mitgliedsstaaten und nicht stimmberechtigten Beobachtern aus den EU-Mitgliedsstaaten zusammen. Stimmberechtigt für Deutschland sind zwei Vertreter des Bundesministeriums der Finanzen (BMF) und ein Vertreter des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen und für Heimat. Als Beobachter nehmen zurzeit aus Deutschland ein Vertreter der Finanzbehörde der Freien und Hansestadt Hamburg sowie ein Vertreter des Hessischen Rechnungshofs an den Sitzungen der Working Group teil.

Starker Einfluss der IPSAS-Befürworter

Doppelt kritisch anzumerken ist der starke Einfluss der IPSAS-Befürworter in der EPSAS Working Cell on Principles related to EPSAS Standards. Zwei der aus neun Experten bestehenden Working Cell waren ausgewiesene IPSAS-Befürworter. Es arbeiteten, ungetrübt von Brexit-Erwägungen, der Vorsitzende des IPSASB, Ian Carruthers, und Thomas Müller-Marqués Berger, Partner bei EY und Vorsitzender der Consultative Advisory Group, sehr fleißig mit.

Positiv anzumerken ist, dass die EPSAS Working Cell on Principles related to EPSAS Standards es geschafft hat, einen Entwurf eines EPSAS-Framework vorzulegen. Allerdings ist es aufgrund des hohen “IPSAS-Einflusses” wenig überraschend, dass die sich im Framework befindlichen Grundsätze sich stark an den IPSAS orientieren. Die beiden deutschen Vertreter (BMF und Hessischer Rechnungshof) in dieser Working Cell haben intensiv versucht, wenigstens das Vorsichtsprinzip mit seinen Ausprägungen Realisations- und Imparitätsprinzip in den Framework-Entwurf zu implementieren. Dies konnte jedoch nur in Ansätzen gelingen. Das Wesen von Verständigung und eines jeden Kompromisses ist das gegenseitige Entgegenkommen. Wenn aber jedem europäischen Partner klar ist, dass manche nicht entgegenkommen möchten, wie soll dann sinnvolle Verständigung und ein Kompromiss in deutschem Interesse möglich werden?

Realisations- und das Imparitätsprinzip festschreiben

Das Vorsichtsprinzip ist zwar im Entwurf des EPSAS-Frameworks genannt, steht allerdings neben dem Neutralitätsprinzip. Somit dürfte das Vorsichtsprinzip lediglich als Bewertungsprinzip verstanden werden und nicht wie notwendig als Ansatz- und Bewertungsprinzip. In der weiteren Diskussion, dann hoffentlich mit Verständigungspotenzial, wird das Neutralitätsprinzip aus dem Framework zu verbannen sein; stattdessen wären das Realisations- und das Imparitätsprinzip explizit festzuschreiben.

Warum? Zwecke der öffentlichen Rechnungslegung sind Rechenschaft, Nachhaltigkeit, Generationengerechtigkeit und Vergleichbarkeit. Im Sinne der Nachhaltigkeit sollte der Ausweis nicht realisierter Gewinne vermieden werden. Das bedingt die Einhaltung des Realisationsprinzips. Daraus ergeben sich die Anschaffungs- und Herstellungskosten als maximaler Wertansatz. Fair Values, die höher sind als die Anschaffungs- oder Herstellungskosten, führen also zum Ausweis nicht realisierter Gewinne. Das ist in der öffentlichen Rechnungslegung nicht wünschenswert. Die Information über höhere Marktwerte sollte besser im Anhang gegeben werden. Auch erübrigt sich die gerade startende Diskussion um die Gestaltung des Other Comprehensive Income (COI), wenn die Wertobergrenze die Anschaffungs- und Herstellungskosten wären. Soll nicht heißen, dass Fair Values generell zu verdammen sind. Nein, immer dann, wenn sie kleiner als die Buchwerte sind, sollen sie im Rahmen der Niederstwertprinzipien zur Anwendung kommen.

Generationengerechtigkeit herstellen

Das Imparitätsprinzip ist wesentlich, um die Generationengerechtigkeit sicherzustellen. Nur wenn durch heutige Entscheidungen verursachte, sich aber erst zukünftig realisierende Verluste auch heute in der Bilanz und Gewinn- und Verlustrechnung abgebildet werden, ist die öffentliche Rechnungslegung generationengerecht. Das Imparitätsprinzip ist also zwingender Bestandteil einer generationengerechten öffentlichen Rechnungslegung. Das Neutralitätsprinzip verhindert hingegen Generationengerechtigkeit und hat im EPSAS-Framework dementsprechend nichts zu suchen!

Wenig Bewegung in der Diskussion hierzulande

Während also auf Ebene der EU intensiv gedacht und diskutiert wird, sind in Deutschland die Positionen zu den EPSAS und damit auch zur Doppik von den unterschiedlichen Entscheidungsträgern definiert und haben sich auch nicht geändert. Was allerdings etwas erstaunt, ist, dass der Mehrwert der staatlichen Doppik nicht erkannt, teilweise sogar negiert wird. Einerseits erstaunt dies inhaltlich: Die staatliche Doppik liefert neben einer Zahlungsrechnung eben auch noch Informationen über die Vermögens- und Ertrags­lage. Eine vollständige parlamentarische Information ist nur über die Doppik herzustellen. Der Ressourcenverbrauch, der vollständige Vermögensausweis und auch der vollständige Ausweis der Verbindlichkeiten ist nur mit der Doppik möglich. Verbindlichkeiten sind zukünftige Zahlungsverpflichtungen einer Gebietskörperschaft. Somit stellt die Bilanz gerade in Zeiten der Schuldenbremse eine Art “Frühwarnindikator” dar, da sie die zukünftigen Zahlungsverpflichtungen vollständig erkennen lässt. Mithin bietet die Doppik auch in der deutschen Debatte um nachhaltige öffentliche Investitionen Argumentationspotenzial. Sehr klar konstatiert die EU-Kommission im Länderbericht 2019 zu Deutschland, Seite 43: “Die periodengerechte Rechnungsführung als Standard für die öffentliche Rechnungslegung bietet einen umfassenden und transparenten Überblick über die Vermögens-, Finanz- und Ertragslage einer Körperschaft des öffentlichen Rechts und kann Nachhaltigkeit und Generationengerechtigkeit unterstützen. Die meisten öffentlichen Körperschaften auf kommunaler Ebene haben in Deutschland mittlerweile auf die periodengerechte Rechnungsführung umgestellt, was sich jedoch für die Bundes- und Länderebene nicht durchgängig sagen lässt.” Dies sollten wir gemeinsam angehen.

Leider wird die EU von manchen in Deutschland zu wenig ernst genommen. Wohl haben manche das stets schiefe Bild vom Koch und Kellner zu sehr verinnerlicht und gefallen sich in der Position als tatsächlicher oder vermeintlicher Zahlmeister Europas nach der Devise, wer bezahlt, bestellt auch. Gerade hierbei erstaunt die Ablehnung gegenüber der Doppik auch politisch: Deutschland ist der größte Hafter in der EU für verschiedene Verbindlichkeiten. So beträgt der Haftungsanteil Deutschlands am Europäischen Stabilitätsmechanismus ESM rund 27 Prozent. Das entsprach Ende 2018 rund 21,7 Milliarden Euro an eingezahltem und 168,3 Milliarden Euro an abrufbarem Kapital. Zur Transparenz zukünftiger Zahlungsverpflichtungen ist die Doppik, mithin EPSAS, mehr als wünschenswert. Der EU und in ihr Deutschland wird ein Update guttun – namentlich ein doppisches.

Die Verfasser des Gastbeitrages sind Alexander Beer, Leiter des Referats “Europäische Union, internationale Zusammenarbeit und EURORAI” beim Hessischen Rechnungshof und Dr. Karsten Nowak, der dortige für EPSAS zuständige Direktor.

Hochkarätig besetzte EPSAS-Diskussion in Berlin

Um die EPSAS-Debatte weiter voranzutreiben, laden die Hessische Landesregierung und der Hessische Rechnungshof am 14. Mai 2019 zu einer Diskussionsveranstaltung zum Thema “EPSAS – Mehrwert für die parlamentarische Kontrolle?” in die Hessische Landesvertretung in Berlin ein. Neben Hessens  Finanzminister Dr. Thomas Schäfer und Rechnungshofpräsident Dr. Walter Wallmann werden sich Klaus-Heiner Lehne, Präsident des Europäischen Rechnungshofes, und Werner Gatzer, Staatssekretär im Bundesministerium der Finanzen, mit Impulsvorträgen in die Diskussion einbringen. Der Stellevertretende Direktor bei Eurostat, John Verrinder, wird über den aktuellen Stand des EPSAS-Projektes berichten. An der abschließenden Diskussion, moderiert von Behörden Spiegel-Redakteur Guido Gehrt, beteiligen sich darüber hinaus noch die Vorsitzende des Haushaltskontrollausschusses des Europäischen Parlaments, Dr. Inge Gräßle, Dr. Karsten Nowak vom Hessischen Rechnungshof sowie der Kämmerer der Stadt Nürnberg, Harald Riedel. Die Veranstaltung beginnt um 19:30 Uhr.

Weitere Informationen und eine Anmeldemöglichkeit unter stehen auf der Webseite des Hessischen Rechnungshofes zur Verfügung (https://rechnungshof.hessen.de/events).

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