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Zersiedelt und defizitär

Es ist banal: Verstreute Ortsteile, große Flächen und geringe Bevölkerungsdichte stellen gerade kleinere Gemeinden vor große Herausforderungen (u.a. lange Straßen, Wasser- und Abwasserleitungen, mehrere Feuerwehrgerätehäuser). Dennoch war es bislang nicht gelungen, den Einfluss der Siedlungsstruktur auf die konkreten kommunalen Finanzbedarfe valide zu bestimmen.

In Hessen haben wir mit wissenschaftlicher Unterstützung von Prof. Dr. Thomas Lenk (Universität Leipzig) und basierend auf einheitlichen Geobasisdaten die unterschiedliche Siedlungsstruktur (von zentriert bis zersiedelt) aller 423 hessischer Städte und Gemeinden definiert und die sich daraus ergebenden Mehrbedarfe für die Kommunen errechnet.

Siedlungsindex

Klar war von Anfang an: Heterogene Siedlungsstrukturen lassen sich nicht monokausal erfassen. Der von uns entwickelte Siedlungsindex umfasst daher drei Indikatoren.

1. Den Grad der Streuung der Siedlungen. Er misst den mittleren Abstand der Ortsteile voneinander.

2. Den Grad der urbanen Durchdringung. Er definiert den Anteil der Siedlungs- und Verkehrsfläche im Verhältnis zur Gesamtfläche der Gemeinde.

3. Die Ausnutzungsdichte, d. h. wie ist das Verhältnis von Einwohner- und Arbeitsplatzdichte zur Siedlungs- und Verkehrsfläche der Gemeinde.

Der Siedlungsindex reicht von 0 bis 1, den wir zur größeren Transparenz in vier Cluster eingeteilt haben: C1 zentriert (0 bis unter 0,3), C2 eher zentriert (0,3 bis unter 0,5), C3 eher zersiedelt (0,5 bis unter 0,7) und C4 zersiedelt (0,7 bis 1).

Nebenstehende Ansicht zeigt die Einteilung der hessischen Städte und Gemeinden in diese Cluster. Auffällig ist, dass das mathematische Modell das bislang gefühlte Bild bestätigt. Im Osten und Nord-Westen des Landes sind (eher) ­zersiedelte Kommunen zu finden. Im Ballungsraum rund um Frankfurt liegen dagegen hauptsächlich (eher) zentrierte Kommunen. Der eindeutige Vorteil des mathematischen Modells liegt darin, jetzt nachvollziehbar und kommunenscharf abgrenzen zu können, wer (eher) zentriert und wer (eher) zersiedelt ist.

Haushaltsrelevanz

Die große Frage war, ob die Siedlungsstruktur nachweislich Auswirkungen auf den Haushalt hat. In Bezug auf den Gesamthaushalt konnte kein statistischer Zusammenhang nachgewiesen werden, weil der Haushaltsausgleich gesetzlich vorgegeben und gerade keine optionale Leistung ist. Dennoch war klar, dass zersiedelte Gemeinden in einigen Aufgaben besondere Belastungen zu tragen haben. Deswegen haben wir mit Regressionsanalysen die wesentlichen Aufgabenbereiche näher untersucht. Dabei haben wir in den Bereichen Feuerwehr, Gemeindestraßen und Bürgerhäuser (Freiwillige Leistung) einen statistisch signifikanten und kausalen Zusammenhang festgestellt. In allen drei Bereichen stiegen die Jahresfehlbeträge mit zunehmendem Zersiedlungsgrad an. Für die Feuerwehr und die Gemeindestraßen – Pflichtaufgaben der Kommunen – waren das bei eher zersiedelten Kommunen (C3) etwa 12,80 Euro/Einwohner und bei zersiedelten Kommunen (C4) etwa 28,60 Euro/Einwohner.

Wasser / Abwasser

Für die Bürger sind Wasser- und Abwassergebühren von großer unmittelbarer Bedeutung. Allerdings gab es auf den ersten Blick in den Gebührenhaushalten Wasser und Abwasser keinen statistisch nachweisbaren Zusammenhang zwischen Siedlungsindex und Haushaltsergebnis. Ursächlich dafür war das Kostendeckungsprinzip, das die Bürger mit höheren Gebühren belastet, wenn die Kosten steigen.

Wir haben nachgerechnet und festgestellt, dass in Gemeinden mit einem hohen Siedlungsindex tendenziell tatsächlich höhere Gebühren für Wasser und Abwasser zu entrichten sind. Das liegt z. B. daran, dass in zersiedelten Kommunen längere Ver- und Entsorgungsnetze vorgehalten und unterhalten werden. Die Kosten hierfür müssen auf die Nutzer umgelegt werden. Für eine Modellfamilie (zwei Erwachsene mit zwei Kindern und einem Wasser-/Abwasserverbrauch von 150 m3/Jahr) errechneten wir in eher zersiedelten Kommunen (C3) eine Mehrbelastung von 180 Euro p. a. und in zersiedelten Kommunen (C4) sogar eine Mehrbelastung von 435 Euro p. a. gegenüber dem Schnitt in einer eher zentrierten Kommune (C2).

Lesen Sie mehr zum Thema “Siedlungsstruktur” im Kommunalbericht 2018, Hessischer Landtag, Drucksache 19/6812 vom 13. Dezember 2018, S. 78 ff. Der vollständige Kommunalbericht ist kostenfrei unter rechnungshof.hessen.de abrufbar.

Dr. Ulrich Keilmann, Leiter der Abteilung Überörtliche Prüfung kommunaler Körperschaften beim Hessischen Rechnungshof in Darmstadt, ist Verfasser des Gastbeitrages.

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