Spiel ohne Regeln?

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Um illegale Angebote im Glücksspielwesen zu stoppen, ist ein Treffer bei den Länderverhandlungen zum Staatsvertrag nötig. (Foto: NikeChillemi, pixabay.com)

Berlin-Neukölln, vom U-Bahnhof Hermannplatz bis zum S-Bahnhof Neukölln zieht sich die Karl-Marx-Straße. Bekannt als Langzeitbaustelle, prägt vor allem eins das Straßenbild neben türkischen Supermärkten, Dönerbuden und den sogenannten “Spätis”: Spielhallen, Wettbüros und Café-Casinos aneinandergereiht, als handele es sich hier um ein Gewerbegebiet für Glücksspiele. Trotz verschärfter Regelungen hat die Stadt ein Vollzugsproblem beim Vorgehen gegen illegale Einrichtungen. Aber nicht nur beim stationären Spiel an Automaten tritt die Regulierung hinter der Realität zurück und der illegale Marktanteil im Digitalen wächst stetig. Was bislang fehlt: Ein bundesweites, kohärentes Regelwerk, auf das sich alle Länder einigen können.

Im Spielhallengesetz Berlin, das 2016 verschärft wurde, ist festgehalten, dass Spielhallen und “ähnliche Unternehmen” einer Erlaubnis der zuständigen Behörde bedürfen. Für jeden Spielhallenstandort darf nur ein Unternehmen zugelassen werden, der Abstand zum Nächsten muss mindestens 500 Meter betragen. Auch die Distanz zu Schulen, Kindergärten und ähnlichen Einrichtungen ist festgelegt. Bundesweit gelten solche Abstandsregelungen, allerdings mit unterschiedlichen Ausprägungen in den Ländern. Doch wer durch bestimmte Stadtteile deutscher Großstädte läuft, bemerkt überall: Die Realität zeigt ein anderes Bild.

Zahlreiche Bestandshallen befanden sich nicht in ausreichendem Abstand zueinander, was die Frage nach sich zog, welche bestehen bleiben dürfen und welche nicht. Gegen etliche Schließungsbescheide haben die Betreiber Klage eingereicht. Bis es zu einer rechtskräftigen Entscheidung kommt, bleiben die Betriebe weiter geöffnet. Dazu kommen weitere Auflagen für legale Spielhallen hinsichtlich des Spielerschutzes, wie das Vorliegen eines Sozialkonzeptes, geschultes Personal und keine auffällige Außenwerbung. Im Inneren darf pro zwölf Qua­dratmeter Grundfläche höchstens ein Geld- oder Warenspielgerät aufgestellt werden, diese müssen sich wiederum in einem Abstand von mindestens einem Meter befinden und in ihrer Gesamtzahl acht Geräte nicht übersteigen.

Eigentlich illegal

Ein weiteres Problem ist die rechtliche Grauzone in diesem Bereich. In den Großstädten wächst die Zahl von Spielcasinos getarnt als Café. Wird das Geld primär mit dem Verkauf von Kaffee verdient, dürfen in dem Betrieb drei Spielgeräte aufgestellt werden, ab dem 10. November 2019 nur noch zwei. Auch die Zahl von Wettbüros steigt, in Berlin gibt es derzeit rund 400. Obwohl diese “streng genommen alle illegal sind, dürfen sie aber wegen der komplizierten Rechtslage nicht geschlossen werden”, bemängelt der SPD-Abgeordnete und Stadtentwicklungsexperte Daniel Buchholz, der das Berliner Spielhallengesetz maßgeblich vorangebracht hat. Durch diese strikteren Regeln auf der einen Seite und deren fehlender Kontrolle auf der anderen haben sich in den letzten Jahren vermehrt die großen seriösen Anbieter vom Markt in Berlin zurückgezogen. Die unerlaubten Glücksspiele in Schwarzmärkten breiten sich hingegen aus. Der nicht-regulierte Markt wuchs 2017 im Vergleich zum Vorjahr um 24 Prozent, also um rund 626 Millionen Euro.

Was ist also zu tun, damit der Vollzug wirksam wird? Der Chef der Senatskanzlei Berlin, Staatssekretär Christian Gaebler (SPD), meint: “Ein effektiver Vollzug gegen illegale Glücksspielangebote setzt zunächst eine adäquate personelle und sachliche Ausstattung der involvierten Behörden der verschiedenen Aufsichtsstränge voraus.” Was simpel klingt, zeigt sich bei näherer Betrachtung aber als bloßes Teilstück einer umfassenderen Problematik im Bereich des Glücksspielwesens. Im terrestrischen Bereich macht es sich beispielweise die Schweiz leichter – mit restriktiven Regelungen. Dort ist das Automatenspiel außerhalb der staatlichen Casinos nicht erlaubt, wie Diemo Kästner, Sozialkonzeptbeauftragter und Manager des Grandcasino Luzern, im Rahmen des vierten Bundeskongresses zum Glücksspielwesen des Behörden Spiegel erläutert. Dies habe eine wirksame Kontrolle der Angebote zur Folge. Allerdings kenne man in Deutschland die Unternehmer, die sich terrestrisch engagieren und könne durch Regulierung mit diesen in den Dialog treten, anstatt einfach das Spiel zu verbieten betont der Chef der Staatskanzlei Nordrhein-Westfalen, Staatssekretär Nathanael Liminski.

In Deutschland wird schon seit Jahren um einen bundeseinheitlichen rechtlichen Rahmen für das Glücksspielwesen gerungen. Am 21. März 2019 haben sich die 16 Länderregierungen im Rahmen der Ministerpräsidentenkonferenz (MPK) auf eine Übergangsregelung, die dritte Änderung des Glücksspielstaatsvertrags, geeinigt. Die grundlegende Neuregelung ist für 2021 vorgesehen. Die Länder seien sich darin einig, das staatliche Lottomonopol beizubehalten und eine gemeinsame effektive Aufsicht zu gewährleisten, betont Staatssekretär Clemens Hoch (SPD), Chef der Staatskanzlei Rheinland-Pfalz. Er und seine Amtskollegen haben sich auf das “Eckpunktepapier für eine gemeinschaftliche glücksspielrechtliche Anschlussregelung der Länder ab 1. Juli 2021” als gemeinsame Diskussionsgrundlage für den weiteren Prozess verständigt. Darin enthalten ist unter anderem eine Stärkung des Verwaltungsvollzuges durch Schaffung einer zentralen Behörde, bei der die Zuständigkeit für die Überwachung erlaubter Anbieter und den Vollzug gegen illegale Angebote liegen. Die Rechtsform ist noch strittig, möglich ist aber etwa eine Anstalt öffentlichen Rechts.

Neben der Verhinderung illegaler Angebote und einem verstärkten Spielerschutz braucht es eine einheitliche Regulierung ebenfalls hinsichtlich gesicherter Landes- und Kommunalfinanzen. Glücksspiel ist eine nicht unbedeutende steuerliche Einnahmequelle. Die Gesamteinnahmen zu den Landeshaushalten aus Steuern und Abgaben durch Glücksspiel sind zwischen 2011 und 2016 um knapp 830 Millionen Euro auf fast 3,7 Milliarden Euro gestiegen. Die Vergnügungssteuer der Kommunen hat sich von 2011 bis heute mehr als verdoppelt. Allerdings gehen dem Staat durch den wachsenden Grau- bzw. Schwarzmarkt zunehmend Steuergelder in Milliardenhöhe verloren. “Das internationale Glücksspielsteuerrecht ist unterentwickelt“, kritisiert Prof. Dr. Christian Jahndorf vom Institut für Steuerrecht an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster. Neben all den Steuergegenständen, die es derzeit in Deutschland gebe und die sich auf Bundes-, Landes und kommunale Ebene verteilten, bestünden gleichzeitig enorme Besteuerungslücken – etwa für im Ausland veranstaltete Online-Angebote, die auch von hiesigen Spielern genutzt würden.

Online-Glücksspiel-Verbot

Doch gerade bei der Frage nach einer Regulierung im Online-Bereich herrscht unter den Ländern die größte Uneinigkeit. Private Unternehmen, welche Casino-Spiele, Sportwetten, Poker, Lotterien oder sonstige Glücksspiele im Internet anbieten, operieren seit Jahren in einer rechtlichen Grauzone. Im terrestrischen Bereich sind diese Spielformen reglementiert. In Spielbanken bzw. Spielcasinos etwa wird das Glücksspiel mit staatlicher Konzession betrieben. Die Veranstaltung von Lotterien unterliegt mehrheitlich den 16 Landeslotteriegesellschaften, deren Mehrheitseigner das jeweilige Bundesland ist. Daneben gibt es die gemeinsame Klassenlotterie der Länder (GKL) sowie die Soziallotterien, die von gemeinnützigen Organisationen veranstaltet werden. Der Markt für Wetten hingegen ist weitgehend privat organisiert. Im Bereich der Sportwetten wurde bereits 2012 vom staatlichen Monopol Abstand genommen. Künftig soll es auch keine Konzessionsbeschränkung mehr geben. Die Pferdewette wird in Deutschland von Totalisatoren und gewerblichen Buchmachern angeboten. Die Anbieter von Wetten auf Lotterieergebnisse, sogenannte “Zweitlotterien”, haben hingegen keine Glücksspielerlaubnis in Deutschland. Sie bieten über ausländische Lizenzen meist online an.

Während einige Länder sich weiterhin für ein Online-Verbot aussprechen, fordern andere eine Legalisierung. Baden-Württemberg etwa sei “sich im Klaren darüber, dass es ein Totalverbot nicht geben kann und ist bereit, den Weg der Öffnung mitzugehen”, betont der Bevollmächtigte des Landes Baden-Württemberg beim Bund, Staatssekretär Volker Ratzmann (Bündnis 90 / Die Grünen). Gaebler hingegen kritisiert: “Nur weil es schon viele illegale Anbieter gibt, muss man nicht gleich voll legalisieren!” Hoch sieht allerdings ein Problem darin, dass es den Menschen kaum erklärbar sei, warum sie in die Spielbank legal gehen könnten, um Casino zu spielen, aber das online illegal sei. Es stelle sich die Frage, ob nicht durch Legalisierung eine Kanalisierung erreicht werden könne. Mit Blick auf die Unstimmigkeiten hält er eine Regulierung nach Opt-in / Opt-out-Prinzip – also eine Regulierung in zwei Geschwindigkeiten – zumindest für einen möglichen Kompromiss. Stabiler, langfristiger und mit mehr Planungssicherheit auch für die Anbieter verbunden sei eine gemeinsame Lösung, so Gaebler. Auch Malte Krückels (Die Linke), Staatssekretär und Bevollmächtigter des Freistaats Thüringen beim Bund, fragt nach der konkreten Umsetzbarkeit und gibt zu bedenken, dass Einzellösungen nicht zu allgemeiner Akzeptanz führen würden. Seiner Meinung nach ist Opt-in / 
Opt-out eine “Pseudolösung”, denn langfristig könne sich kein Land allein verschließen.

Um eine nachhaltige Regulierung zu erreichen, muss man so viele Anteile des Glücksspielmarktes unter dieser neuen Regulierung zusammenfassen wie möglich. Dazu gehören dann auch Angebote aus dem bisher illegalen Bereich. Eine kontrollierte Liberalisierung verbunden mit einer strengeren Überwachung der entsprechenden Webseiten wäre ein Schritt in die richtige Richtung. Das sieht auch der Chef der Staatskanzlei Schleswig-Holsteins, Dirk Schrödter (CDU), so. Das nördlichste Bundesland habe das Ziel, den Online-Bereich in geordnete, regulierte Bahnen zu bringen. Sollte dies nicht gemeinsam mit allen 16 Bundesländern umsetzbar sein, wolle man – ähnlich wie auch Hessen – nach Lösungen suchen, zumindest mit einem Teil der Länder einen gemeinschaftlichen Vertrag zu schließen. Auch für den Bereich E-Sports (“electronic sports”) bedürfe es dann einer wissenschaftlichen Begleitung sowie einer Regulierung, so Schrödter.

Die Umsatzzahlen in diesem Spiel-Bereich zeigen einen enorm schnell wachsenden Markt, erläutert Brett Abarbanel, Ph.D., Forschungsdirektorin am International Gaming Institute der University of Nevada, Las Vegas. Während der E-Sports-Markt selbst (Spiele, Merchandising, Turniere etc.) für das vergangene Jahr global einen Umsatz von circa 800 Millionen Euro aufweise, gingen Schätzungen beim E-Sports-Wettmarkt von Umsätzen in Höhe von 1,8 bis 6,3 Milliarden Euro aus. Dadurch werde die Notwendigkeit, aber gleichzeitig auch die Schwierigkeit klar, in der Diskussion um eine deutschland- oder EU-weite Glücksspielregulierung diesen Teilbereich mitzudenken, so die Forscherin. E-Sport ist gemäß dem e-Sport-Bund Deutschland e. V. (ESBD) die sportliche Nutzung von Videospielen unter festgelegten Regeln, erklärt Verbands-Präsident Hans Jagnow. Neben Wetteinsätzen auf den Ausgang solcher Wettkämpfe gibt es vermehrt innerhalb der Spiele selbst glücksspielähnliche Momente.

“Die Grenzen zwischen E-Sports und Glücksspiel verschwimmen”, stellt Abarbanel fest. In einigen Spielen gibt es etwa sogenannte “Lootboxen” (oder Beuteboxen); virtuelle Kisten, die eine zufällige Sammlung bestimmter “Items” (z. B. Waffen, spezielle Gegenstände etc.) enthalten. Da der Käufer nicht weiß, was er für sein Geld erhält, stehen die Lootboxen in der Kritik, unter das Glücksspiel zu fallen. “Die Verwaltung fragt sich natürlich, wie man damit rechtlich umgehen soll”, betont Jagnow mit Blick auf die Regulierung. Wachsende Märkte, Vollzugsdefizite, ein nur schwer regulierbarer Online-Bereich und neue Spielformen, die den Markt erweitern – eine umsetzungsstarke Glücksspielregulierung muss all diese Hürden berücksichtigen, um wirklich kohärent zu sein.

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