Lieber gestalten statt verweigern

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Umsetzungsstand des öffentlichen Rechnungswesens in Europa (Foto: entelechie, https://stock.adobe.com/de/ ) (Darstellung des Hessischen Rechnungshofes auf Basis von OECD/IFAC (2017) Acccrual Practices and Reform Experiences in OECD Countries, S. 27)

Hessen gilt als Vorreiter und Verfechter bei der Einführung einheitlicher europäischer Rechnungslegungsstandards, den sogenannten European Public Sector Accounting Standards (EPSAS). Im Gegensatz zum Bund. Dort wird das Thema zwar konstruktiv kritisch begleitet, doch nicht alle Akteure sind von der Einführung überzeugt. Zu groß seien die Differenzen zu den deutschen Bilanzierungsgrundsätzen aus dem Handelsgesetzbuch (HGB). Doch genau deshalb soll der Bund an der Gestaltung der EPSAS mitwirken – so die Forderung. Sonst stehe man am Ende alleine da.

EPSAS und die Doppik bringen einen Mehrwert für das Parlament, denn sie liefern vollständige Informationen über die Finanzlage und Werte einer Gebietskörperschaft”, unterstreicht Dr. Martin J. Worms, Staatssekretär im Hessischen Ministerium der Finanzen. Mit der Rechnungslegung sollen allgemein vier Zwecke erreicht werden: Rechenschaft, Generationengerechtigkeit, Nachhaltigkeit und Vergleichbarkeit. “Dazu braucht ein zielorientierter Staat fundierte Daten”, ergänzt der Präsident des Hessischen Rechnungshofes, Dr. Walter Wallmann. Dies umfasse auch Aussagen zur Vermögens- und Ertragslage, zu Abschreibungen und zu Rückstellungen wie Pensionen.

Der Präsident des Landesrechnungshofes (LRH) verdeutlichte dies an einem Beispiel: Wenn in einem kameralen Haushaltssystem vier Millionen Euro für den Katastrophenschutz ausgegeben würden, sei dies eine beeindruckende Zahl. Jedoch sage sie nichts darüber aus, wie viel tatsächlich neu investiert und wie viel für den Werterhalt ausgegeben werde. Anders bei der Doppik. Hier würde von der Ausgangssumme der Wertverzehr von beispielsweise 800.000 Euro abgezogen. Damit würde der Investitionsstau um 3,2 Mio. Euro sinken.

Gefahr für Deutschland

Diese Daten gebe es jedoch nur bei einem doppisch geführten Haushalt. Der sei wiederum zwingend für die Einführung der EPSAS. Dabei ist der LRH-Präsident überzeugt, dass seitens der europäischen Ebene in Zukunft verbindliche Rechnungslegungsstandards vorgegeben werden. Diese Ansicht teilt Klaus-Heiner Lehne, Präsident des Europäischen Rechnungshofes (EuRH). Schließlich habe nach der europäischen Finanzkrise 2010 unter anderem auch Deutschland einheitliche Finanzstandards gefordert. Denn gerade Haushaltsdaten seien entscheidend für die Koordinierung der Mitgliedsstaaten.

Die EU-Kommission habe bereits 2002 die Doppik mittels einer deutschen Standardsoftware eingeführt. Diese wurde ebenso an die Bedürfnisse der Kommission angepasst wie die sogenannten EU-Accounting-Rules, die auf den International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) beruhen. “Inzwischen haben fast alle Mitgliedsstaaten einen doppisch geführten Staatshaushalt, sind in der konkreten Umsetzung oder haben die Umstellung geplant. Nur Deutschland und die Niederlande beharren auf der Kameralistik”, gibt Lehne einen Überblick (siehe Karte) und warnt: “Es besteht die Gefahr, dass Deutschland bei den Diskussionen um die EPSAS aufgrund dieser Haltung außen vor gelassen wird.” Zu einer Beteiligung gebe es keine Alternative, die übrigen Mitgliedsstaaten würden nicht auf Deutschland warten oder sich der deutschen Meinung anschließen.

Skepsis auf Bundesebene

“Wir sind uns einig, dass es in der EU eine verbesserte Datenlage geben muss und dass die Transparenz über die Haushaltsdaten enorm wichtig ist”, entgegnet Werner Gatzer, Staatssekretär im Bundesministerium der Finanzen (BMF). Doch sei Deutschland noch nie dafür kritisiert worden, die Haushaltsdaten seien intransparent. Schließlich existiere auch für den Bund eine Vermögensrechnung. Außerdem begleite der Bund den Diskussionsprozess auf europäischer Ebene “konstruktiv-kritisch”. Anhand der Entwicklungen in den anderen EU-Mitgliedsstaaten müsse man sich diesem Thema stellen. “Wir wollen die deutschen Interessen einbringen”, hebt der Finanzstaatssekretär hervor.

Zugleich sieht Gatzer eine gewisse Skepsis: “Die Rechnungslegung mit EPSAS wird als erster Schritt wahrgenommen, darauf folgt die Haushaltslegung mit den gleichen Standards”, beschreibt er die Meinungen. Noch deutlicher wird der Bundesrechnungshof (BRH). “Die EU hat kein Erkenntnisproblem, sondern ein Vollzugsdefizit”, sagte BRH-Präsident Kay Scheller schon im November 2017. Auch besser vergleichbare Finanzdaten würden Krisen wie die damalige nicht verhindern. Es mangele in vielen Fällen an gelebter Haushaltsdisziplin.

135.000 Euro für jeden öffentlichen Haushalt

Außerdem habe die Kommission weder ein Gesamtkonzept vorgestellt noch erklärt, auf welche Rechtsgrundlage die Einführung gestützt sei. Auch Alternativen, mit denen die Qualität der europäischen Statistiken und der Staatsfinanzen verbessert und damit Transparenz und Vergleichbarkeit in der Finanzberichterstattung hergestellt werden könnten, habe sie nicht untersucht, kritisiert der BRH in einem “Bericht nach § 99 Bundeshaushaltsordnung über die angestrebte Einführung harmonisierter Rechnungsführungsgrundsätze für den öffentlichen Sektor (EPSAS) in den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union”. Des Weiteren sei es bedenklich, dass in den Entscheidungsprozess zu viele Wirtschaftsprüfungsgesellschaften und Berater eingebunden seien. Diese würden sich selbst ein neues Aufgabenfeld schaffen und damit die Abhängigkeit von privaten Dritten steigern. Auch die geschätzten Einführungskosten beanstandet die Kontrollbehörde. Die Kosten werden auf 2,5 bis drei Mrd. Euro angegeben, dürften nach Ansicht des BRH aber viel höher sein. Diese Meinung teilt Gatzer. Er rechnet vor, dass bei geschätzten 2,5 Mrd. Euro und rund 18.000 öffentlichen Haushalten die Umstellung pro Haushalt rund 135.000 Euro koste. Das erscheine ihm als zu gering.

Zugleich wirft der BRH der Kommission vor, seit dem Jahr 2015 die freiwillige Umstellung auf doppische Systeme und die Anwendung der IPSAS mit finanziellen Mitteln gefördert zu haben und damit Fakten zu schaffen, ohne eine Entscheidung der Mitgliedsstaaten vorwegzunehmen. Und darüber hinaus hätten sich sowohl der Bundestag als auch der Bundesrat gegen die Einführung der Doppik und der EPSAS ausgesprochen. Deshalb solle sich die Bundesregierung auf europäischer Ebene einbringen, und die verbindliche Einführung von EPSAS in Deutschland verhindern, empfiehlt der BRH. Daran habe sich seit der Berichterstellung im Kern auch nichts geändert, wie dem Behörden Spiegel auf Nachfrage bestätigt wurde.

Widerstand ist zwecklos

“Damit ist Deutschland das gallische Dorf”, entgegnet die derzeitige Vorsitzende des Haushaltsausschusses des Europäischen Parlaments, Dr. Inge Gräßle. Auf Europäischer Ebene würden die Hindernisse nach und nach beseitigt, der Widerstand Deutschlands würde sich dann von selbst erledigen.

Dies dürfe nicht geschehen, fordert auch der zuständige Direktor beim Hessischen Rechnungshof, Dr. Karsten Nowak. Denn die EPSAS müssten von den IPSAS her weiterentwickelt werden. Das aus dem Deutschen Handelsgesetzbuch bekannte Realisationsprinzip und das Imparitätsprinzip seien in den EPSAS bislang nicht so vorgesehen. Danach dürfen Gewinne nur aufgeführt werden, wenn sie tatsächlich realisiert werden, Verluste aber schon dann berücksichtigt werden, wenn sie absehbar sind. Beide Prinzipien müssten in die EPSAS integriert werden, dafür müsse sich Deutschland starkmachen und in dem Prozess einbringen.

Vergleichbarkeit der Daten kommt

Die neue Kommission werde den EPSAS einen neuen Schub geben, ist sich Lehne mit dem stellvertretenden Direktor bei Eurostat, John Verrinder einig. Die neue Kommission werde die Vergleichbarkeit der Daten herstellen.

Ein Umstand, den auch Nürnbergs Kämmerer Harald Riedel mit Blick auf sein Bundesland begrüßt. In Bayern haben die Kommunen die Wahl zwischen kameraler und doppischer Buchung. Folglich müssten bei Kommunalvergleichen immer zwei Sorten Papier ausgefüllt werden: rote und grüne, je nach Haushaltssystem. Trotzdem könne nicht mehr alles miteinander verglichen werden.

Dabei gehe es doch darum, den Parlamentariern mehr Informationen an die Hand zu geben, damit sie das tun könnten, was ihre originäre Aufgabe sei: den Haushalt zu kontrollieren, sagt Verrinder. Deshalb könne doch niemand  ernsthaft mehr Informationen ablehnen wollen?

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