Wenn nicht über die Doppik

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Dr. Patrick Opdenhövel, Staatssekretär im Ministerium der Finanzen des Landes Nordrhein-Westfalen, in seinem Gastbeitrag zum Thema Doppik. (Ministerium der Finanzen des Landes Nordrhein-Westfalen)

Die Mehrheit der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union legt Rechnung nach doppischen Grundsätzen. Die Bundesrepublik Deutschland ist einer der wenigen Mitgliedsstaaten, in denen dies nicht flächendeckend der Fall ist. Aktuell wird diskutiert, ob die EU einheitliche doppische Rechnungsstandards in allen Mitgliedsstaaten implementieren wird. Ich erwarte, dass diese Diskussion erst nach der Arbeitsaufnahme der nächsten Europäischen Kommission entschieden wird. Das Ergebnis dieser Diskussion ist meines Erachtens offen.

Den Anlass für die europäische Initiative zur Harmonisierung der Rechnungslegungsstandards in den Mitgliedsstaaten bot die Finanzmarktkrise im Jahr 2009. Die Erkenntnis: Wenn Finanzdaten der Mitgliedsstaaten eines Staatenverbundes nicht transparent, vollständig, verlässlich und vergleichbar sind, dann hemmt dies die Vorhersehbarkeit bzw. Vermeidbarkeit von finanziellen Krisen. Oder zugespitzt formuliert: Finanzielle und damit letztlich politische Staatskrisen werden durch unzulängliche oder unzulänglich abgestimmte Rechnungswesensysteme zunächst verschleiert und damit gefördert. Krisenvermeidende oder zumindest abmindernde Maßnahmen werden nicht rechtzeitig ergriffen, wenn den politischen Entscheidern die finanziellen Rahmenbedingungen der von ihnen vertretenen Staaten nicht hinreichend deutlich sind. Wenn Staaten in wirtschaftliche Schieflagen geraten, fordert dies die finanzielle Solidarität der Gemeinschaft, strapaziert jedoch zugleich den Zusammenhalt derselben. Aus dem Fordern wird dann recht schnell ein vom Wähler so empfundenes Überfordern. Die politischen und soziologischen Folgen sollten deshalb nicht unterschätzt werden. Mit einer auf den ersten Blick scheinbar rein für Buchhaltungsspezialisten und Zahlenmenschen interessanten Frage bezüglich der Wahl des “richtigen” Rechnungswesens ist so gesehen sehr viel mehr verbunden, nämlich die Frage nach der dauerhaften, partnerschaftlichen Koexistenz von Staaten.

Zwei Seiten einer Medaille

Jacob Soll hat eine vergleichbare Frage in seinem sehr lesenswerten Buch “The Reckoning: Financial Accountability an the Making and Breaking of Nations” wie folgt herausgearbeitet: Wenn man finanzielle und politische Verlässlichkeit als zwei Seiten einer Medaille betrachtet, warum wurde die Lektion sukzessive vergessen, dass beides für eine kontinuierlich verlaufende wirtschaftliche Entwicklung notwendig ist und was sind die Gründe dafür? Jacob Soll kommt in seinem Buch zu der Erkenntnis, dass Transparenz und eine verlässliche Rechnungslegung eine gute Regierungsführung fordern. Dort, wo dies funktioniert – und dies belegt Soll anhand spannender historischer Beispiele – kann ein Staat relativ langfristig erfolgreich sein. Seine Erkenntnis ist jedoch auch, dass solche Erfolgsgeschichten von Staaten oft ein Ende fanden, weil die eingangs geschilderte Lektion in Vergessenheit geriet. Wir sind daher gut beraten, uns mit der Frage nach der Einführung der Doppik gerade im europäischen Kontext intensiver auseinanderzusetzen. Der Erfolg der Europäischen Union muss einem überzeugten Europäer zwangsläufig am Herzen liegen. Ich halte es für richtig, dass sich das Land Nordrhein-Westfalen – immerhin das bevölkerungsreichste Bundesland der Bundesrepublik Deutschland im Herzen der EU und für sich genommen die 14. größte Volkswirtschaft der EU – in diese Diskussion einbringt.

EPSAS – ein Mehrwert für alle Beteiligten

Die EU hat einen umfangreichen Prozess zur Implementierung kaufmännischer europäischer Rechnungslegungsstandards unter dem Kürzel EPSAS ins Leben gerufen. EPSAS steht für die Definition und Implementierung sogenannter European Public Sector Accounting Standards. Zu diesem Einführungsprozess hat sich mein Kollege im Bundesfinanzministerium, Staatssekretär Werner Gatzer, im Sommer 2018 im Rahmen eines Interviews wie folgt geäußert: “Ich glaube, dass EPSAS für alle Beteiligten einen Mehrwert haben kann. Es führt zu mehr Transparenz und damit auch zu zusätzlichen Informationen und frühzeitigeren Möglichkeiten, bei bestimmten Entwicklungen gegenzusteuern. Unterm Strich denke ich, dass die Vorteile überwiegen. Aber es ist mir noch nicht gelungen, alle davon zu überzeugen.”

Ich würde mich freuen, wenn dies nach wie vor die Auffassung des Kollegen sein könnte. An dieses Zitat meines Kollegen anknüpfend möchte ich aus dem Blickwinkel des Landes NRW darstellen, warum die Landesverwaltung des bevölkerungsreichsten Bundeslandes die doppelte Buchführung einführt. Dass dieser Prozess sehr viel an Überzeugungskraft erfordert, kann ich dabei aufgrund meiner persönlichen Erfahrungen nur bestätigen. Meiner festen Überzeugung nach sollte eine generationengerechte Finanzpolitik dem Leitgedanken folgen, die Bedürfnisse der aktuellen Generation so zu befriedigen, dass die Lebens- und Konsummöglichkeiten der kommenden Generation nicht gefährdet werden. Leitfrage für die Entwicklung meines Standpunktes ist vor diesem Hintergrund: Bietet das kamerale Rechnungswesen bereits eine ausreichende Grundlage für eine gute, generationengerechte Finanzpolitik? Letztlich bin ich zu der Auffassung gelangt, dass dies nicht der Fall ist.

Das kamerale Rechnungswesen liefert zugespitzt formuliert nur Informationen über einen Kassenbestand und damit als Liquiditätsindikator lediglich eine von vielen Informationen, die mir eine kaufmännische Rechnungslegung ansonsten bietet. Im kameral geführten Haushaltswesen werden systematisch zwar zusätzlich noch die externen Verbindlichkeiten betrachtet. Es fehlen jedoch die impliziten Verbindlichkeiten wie z. B. die Rückstellungen für Beamte. Ein Blick auf die jüngst veröffentlichte Vermögensrechnung des Landes Baden-Württemberg macht deutlich, dass die externen Verbindlichkeiten gerade einmal einen Anteil von gut 20 Prozent an den Verpflichtungen des Landes Baden-Württemberg einnehmen. Das liegt auch am niedrigen Verschuldungsgrad von Baden-Württemberg. 80 Prozent der Passiva sind Rückstellungen. Ein gewichtiger Umstand, der in einem rein kameralen Rechnungswesen unbeachtet bleibt. An diesen Zahlen zeigt sich jedoch, dass bis hin zur heutigen Generation von Staatsdienern ganz erhebliche Versorgungsansprüche angesammelt wurden, die von einem verlässlichen Dienstherrn erfüllt werden müssen und damit überwiegend von künftigen Generationen getragen. Daher ist finanzielle Vorsorge so wichtig, um damit sowohl die Interessen der aktiven als auch der künftigen Generationen in einen vernünftigen Ausgleich zu bringen. Die Aufstellung und Veröffentlichung einer Vermögensrechnung – also mithin einer Bilanz – schafft einen wichtigen Impuls für eine politische Diskussion über die Prioritätensetzung im Rahmen einer verantwortungsvollen Finanzpolitik.

Diesen Gedanken weiterdenkend stellt man fest, dass er in verschiedene Politikfelder ausstrahlt. Ein Beispiel dafür, dass das kaufmännische Rechnungswesen Impulse für fachpolitische Prioritätensetzungen liefern kann, ist die Betrachtung der öffentlichen Infrastruktur. Hier möchte ich ein Zitat des hamburgischen Rechnungshofs aus dem Jahr 2013 anführen: “Das Haushaltswesen wird durch die Reform zwar komplexer, aber das neue Rechnungswesen bietet viele Vorteile. Beispielsweise sorgt es dafür, dass neben dem Geld in der Kasse künftig das vorhandene Vermögen (u. a. Grundstücke, Gebäude und Unternehmensbeteiligungen) und Zukunftsverpflichtungen (z. B. Pensionen) stärker in den Blick rücken. Marode Straßen bzw. Schulgebäude werden dadurch allein zwar nicht verhindert, aber durch die Abschreibung wird deutlich, dass regelmäßige Instandsetzungen erforderlich sind, um den Status quo zu erhalten.” Dass sich ein Unterlassen von Instandsetzungen der öffentlichen Infrastruktur in einem Transit- und Logistikland mit europäischer Bedeutung  wie Nordrhein-Westfalen sträflich bemerkbar machen kann, erlebt man schnell am eigenen Leib, wenn man im Pkw zur Rush-Hour unterwegs ist. Zugleich erleben wir, dass die Reparaturen für die Unterlassungen der Vergangenheit erheblichen finanziellen Aufwand bedeuten und zugleich volkswirtschaftliche Auswirkungen haben. Ich stelle mir daher die Frage, ob man diesen Umständen bereits früher entgegengewirkt hätte, wenn es bereits in der Vergangenheit eine doppische Rechnungslegung gegeben hätte, die über Abschreibungen die Abnutzung von Anlagegütern systematisch erfasst hätte? 

Nicht Äpfel mit Birnen vergleichen

Eine Rechnungslegung verfolgt ausschließlich den Zweck, über die finanzielle Lage zu informieren und den Rechnungslegenden damit zur Rechenschaft über die Verwendung von finanziellen Mitteln zu verpflichten. Das Wort Rechenschaft ist in diesem Zusammenhang wohl gewählt; wird es doch synonym für Begriffe wie “Verantwortung”, “Aufklärung” oder auch “Rechtfertigung” verwendet. Im Rechnungswesen erfolgt dies – und so einfach muss man es formulieren – durch Zahlen. Wenn es im Volksmund treffend heißt, dass Äpfel nicht Birnen verglichen werden dürfen, muss die Frage erlaubt sein, wa­rum innerhalb der EU die Zahlen, die als Rechtfertigung für den Einsatz der von den Bürgerinnen und Bürgern entrichteten Steuern dienen, auf unterschiedlichem Wege erhoben werden. Zwar mag man einwenden, dass diese Zahlen durch komplexe Überleitungsrechnungen bereits heute einem Harmonisierungsprozess unterzogen werden. Aber wäre es nicht sinnvoller, bereits an der Quelle, also der Rechnungslegung des einzelnen Mitgliedsstaates anzusetzen und dort die Zahlen nach gleichen Regeln zu erheben? Zumal die Doppik mit ihren Rechnungsergebnissen – also einer Bilanz und einer Gewinn- und Verlustrechnung – den vielen Bürgerinnen und Bürgern schon aufgrund ihrer beruflichen Erfahrungen vertraut sein dürfte.

Ich bin mir nicht darüber im Klaren, welche Beweggründe für die (Kritiker und ihre) kritische bis ablehnende Haltung gegenüber der Doppik als Rechnungslegungsstandard für die öffentlichen Haushalte ausschlaggebend sind.

Vielleicht ist es die Unsicherheit, von einem bekannten Terrain, der Kassenwirtschaft, auf ein neues, nicht vertrautes Terrain zu wechseln, nämlich dem von Bilanz und Gewinn- und Verlustrechnung. Ich bin mir sicher, dass man diese Herausforderung bei gutem Willen über geeignete Maßnahmen zum Wissensaufbau meistern kann.

Vielleicht sind es aber auch die Sorgen vor hohen Kosten; nicht zuletzt aufgrund der erforderlichen IT-Systeme. Ich bin mir sicher, dass sich der Staat sich dramatisch veränderndern und beschleunigendern technologischen Trends stellen muss. Er ist gut beraten, sich nicht von den Unternehmen und den Bürgerinnen und Bürgern technologisch abhängen zu lassen.

Vielleicht treibt den einen oder anderen jedoch auch die Sorge um, dass sich die finanzielle Situation seines Landes in einer streng doppischen Betrachtung nicht mehr so positiv darstellen wird, wie dies aktuell kameral der Fall ist. Eine vor nicht allzu langer Zeit veröffentlichte Studie des Internationalen Währungsfonds stützt jedenfalls diese These. Nach den Feststellungen des  IWF sei es um das Verhältnis von öffentlichem Vermögen und Verbindlichkeiten in der Bundesrepublik Deutschland relativ schlecht bestellt. Für diesen Fall müsste man sich die Frage gefallen lassen, ob es jemals geschadet hat, sich mit unangenehmen Botschaften auseinanderzusetzen und z. B. Investitionsbedarfen in die öffentliche Infrastruktur im Rahmen der politischen Diskussion höhere Aufmerksamkeit zuzuwenden.

Zeit für die Doppik

Ich bin daher der Auffassung, dass auch die öffentlichen Haushalte kaufmännisch Rechnung legen und die Zeiten der reinen Kassenwirtschaft hinter sich lassen sollten. Unbeschadet der Frage, wie sich die EU in dieser Sache positionieren wird, hat das Land NRW, und mit ihm seine Kommunen hier bereits Stellung bezogen.

Gerade im Lichte sich abzeichnender Herausforderungen für die Europäische Union halte ich die Frage nach dem richtigen Rechnungswesen nicht für trivial. Um es in einem Bild zusammenzufassen: Wenn man sich die EU als einen menschlichen Körper vorstellt, dann sind die öffentlichen Gelder als Blutkreislauf dieses Menschen zu betrachten. Damit dieser Blutkreislauf gut funktioniert, braucht unser menschlicher Körper ein funktionierendes Nervensystem. Letzteres ist – um in unserem Bild zu bleiben – das Rechnungswesen. Ein intaktes Nervensystem sollte in der Lage sein, alle Ressourcen zu steuern. Es ist daher Zeit für die Doppik, um über die gesamten Ressourcen der öffentlichen Haushalte ein aussagekräftiges Bild zu erhalten.

Weitere Infos zur Fachtagung “Doppisches Rechnungswesen in Deutschland in einem sich verändernden europäischen Umfeld” erfährt man auf www.finanzverwaltung.nrw.de/de/fachtagung-berlin.

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