Noch immer fehlt dem Bund Transparenz zum Status Quo seines IT-Bestandes, Mittel für die seit 2021 geplante Zentralstelle Lizenzmanagement Bund wurden nie bewilligt, Daten liegen nur dezentral in Behörden. So weiß das BMDS nicht einmal, was die über 900 Behörden für Software lizensieren oder nutzen. Das soll sich mit einem Data Lake Lizenzmanagement ändern, der Abhängigkeiten sichtbar machen kann.
Der Weg zu mehr digitaler Souveränität ist voller Hindernisse. Gleich auf den ersten Metern wird das fehlende Lagebild zur Barriere, denn man muss bestehende Abhängigkeiten und ihre Risiken kennen, um einerseits sinnvolle Ziele zu entwickeln und andererseits eine passende Strategie, die vom Status Quo zu diesem Ziel führt. Das sieht auch ein Sprecher des BMDS so, und führt aus, dass es eine wichtige Grundlage für die IT-Ausgabensteuerung, für Entscheidungen des BMDS und für einen bedarfsgerechten IT-Einkauf sei.
Es gibt also kein Erkenntnisproblem zur Bedeutung eines Lagebildes, und auch nicht zu seiner Ausgestaltung. Denn der Sprecher stellt klar, „nur wenn bekannt ist, welche Hard- und Software eingesetzt wird, welche Lizenzen und Nutzungsrechte bestehen und welche Kosten, Vertragsbindungen und technologischen Abhängigkeiten damit verbunden sind, lassen sich Beschaffungen gezielter steuern und Wirtschaftlichkeitspotenziale erkennen. Zugleich hilft ein solches Lagebild dabei, Abhängigkeiten von einzelnen Herstellern oder Technologien besser zu bewerten und die digitale Souveränität zu stärken“.
Er ergänzt, dass es außerdem Daten zu Bedarfen, sowie zur tatsächlichen Nutzung und Auslastung dafür bräuchte, aber auch zur Einhaltung von Lizenzbedingungen und Informationen dazu, welche Abhängigkeiten von einzelnen Herstellern, Produkten oder Technologien bestünden und welche Alternativen es gäbe, einschließlich möglicher Open-Source-Lösungen. Um damit etwas anfangen zu können, bräuchte es zudem aktuelle, vergleichbare und möglichst standardisierbare Daten.
Dem Bund fehlt ein umfassendes Lagebild zum IT-Bestand
So ein Lagebild wäre hervorragend, aber in der Realität existiert es nicht. Trotzdem erklärt der Sprecher des BMDS auf die Frage, welche dieser Daten dem Bund vorlägen, dass die einzelnen Bundesbehörden darüber verfügen würden. Was auch heißt: das BMDS hat sie nicht und damit auch kein Lagebild zur IT im Bund. Das Problem ist nicht neu und weil damit auch, wie das BMDS selbst erklärt, eine „wichtige Grundlage für die IT-Ausgabensteuerung, für Entscheidungen des BMDS und für einen bedarfsgerechten IT-Einkauf“ fehlt, gab es von 2020 bis 2025 das Projekt Lizenzmanagement Bund mit externen Kosten von über 17 Millionen Euro.
Darin wurde 2021 das Rahmenkonzept Lizenzmanagement Bund veröffentlicht, das drei Projektziele nennt:
1. Steigerung der Transparenz über eingesetzte Software und vorhandene Nutzungsrechte im Bund
2. Steigerung der Leistungsfähigkeit und Steuerbarkeit, u.a. durch stärkere Vereinheitlichung und Automatisierung
3. Wirtschaftlicherer Einsatz von Software, u.a. durch bessere Bedarfssteuerung und Nachnutzung nicht mehr benötigter Lizenzen
Als wesentliches Element zur Erreichung dieser drei Ziele nennt es eine „Zentralstelle für das Lizenzmanagement Bund“ (ZLB). Noch in 2023 antwortete mir die Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage zum Stand des Vorhabens, dass ein Software Asset Management Tool (SAM-Tool) für den Einsatz in den Bundesbehörden geplant sei und dessen dezentral gesammelte Daten bei der noch zu schaffenden Zentralstelle Lizenzmanagement Bund zur Konsolidierung und Analyse zusammengeführt werden sollen. Mit diesen Analysen, so die Bundesregierung, sollten dann auch die Verbreitung von Open Source Software sowie Potentiale für den Ersatz weiterer proprietärer Anwendungen erkennbar werden.
Obwohl das Projekt Lizenzmanagement Bund „erfolgreich abgeschlossen wurde“, existiert diese Zentralstelle bis heute nicht. Noch Ende 2025 erklärte das BMDS auf eine IfG Anfrage nach der Anzahl von Software Lizenzen, dass sie diese leider nicht beantworten könne, da aufgrund der fehlenden Zentralstelle und wegen der dezentralen Zuständigkeit der Behörden für das Lizenzmanagement dem BMDS diese Daten nicht vorlägen.
Dem Behörden Spiegel erklärte ein Sprecher des BMDS, dass Ressourcen für die ZLB seit 2022 zwar immer wieder im Haushaltsverfahren angemeldet, aber nie bereitgestellt worden waren. Eine Geschäftsstelle im Ministerium ohne zusätzliche Ressourcen beantworte deshalb zwar Fragen von Behörden, aber eine Koordinierung der dezentralen Daten und vor allem ihre zentrale Auswertung fänden nach wie vor nicht statt. Für den kommenden Haushalt wären trotzdem keine Haushaltsmittel mehr angemeldet worden, denn nun beschritte das Digitalministerium andere Wege, die in Maßnahme 6.4 der Modernisierungsagenda Bund beschrieben seien. Dazu gehöre ein Data Lake Lizenzmanagement Bund.
Data Lake Lizenzmanagement Bund soll ab 2027 Transparenz verbessern
Um die Steuerung der IT-Bund auch ohne ZLB effektiver gestalten und den Stand der digitalen Souveränität und der Wirtschaftlichkeit für die gesamte Bundesverwaltung endlich bewerten zu können, sollen mit dem Data Lake Lizenzmanagement Bund die dezentral vorliegenden Daten zentral zusammengeführt und mittels Business Intelligence und KI-Lösungen ausgewertet werden. Dieses Vorhaben wurde im Februar 2026 begonnen. Anfang 2027 soll ein Minimum Viable Produkt vorliegen.
Stand jetzt kann also keine Stelle im Bund direkt feststellen, wie viele Software Lizenzen von einem bestimmten Hersteller oder einem bestimmten Produkt insgesamt im Bund im Umlauf sind und wie ihre Nutzung aussieht. Jede Bundesbehörde managed ihre Lizenzen selbst und entscheidet auch selbst, ob sie das inzwischen als on-premise Lösung verfügbare SAM-Tool des Bundes einsetzt oder nicht. Laut BMDS wurden durch die Bereitstellung des Tools und von Konzepten für seinen Einsatz alle Bundesbehörden dazu befähigt, derartige Fragen zu beantworten. Theoretisch wäre also eine Datenabfrage bei allen Behörden durch eine zentrale Stelle möglich, jedenfalls – schränkt der Sprecher ein – „soweit bereits ein Lizenzmanagement mit entsprechender Organisation und Befähigung in der Behörde aufgebaut ist oder anderweitige Tools genutzt werden“.
Was fehlt: zentrale Daten zu ungenutzten Lizenzen
Ähnlich ausweichend antwortete das BMDS dem Behörden Spiegel auf die Frage nach der Höhe vermeidbarer Lizenzkosten durch angeschaffte aber ungenutzte Lizenzen: zentral lägen die Daten zwar nicht vor, aber die einzelnen Bundesbehörden könnten dazu Aussagen treffen und entsprechend agieren. Potenziell geht es dabei um erhebliche Einsparpotenziale. So kritisierte der Bundesrechnungshof in einem Bericht von 2022, dass im Geschäftsbereich des BMVg 50 Millionen Euro durch ungenutzte Softwarelizenzen verschwendet wurden.
Können überhaupt alle Behörden dazu Aussagen treffen? Das BMDS gibt an, dass auf eine Abfrage aller Bundesbehörden 76 Behörden antworteten, wovon nur 12, also gerade einmal 16 Prozent, angaben, das SAM-Tool des Bundes als on premise Lösung tatsächlich zu nutzen. Als SaaS-Lösung soll es erst Ende 2026 durch das ITZ-Bund bereitgestellt werden. Daran hätten laut Abfrage 23 weitere Bundesbehörden ein Interesse „in den nächsten Jahren“.
98 Prozent uneinheitliches Lizenzmanagement im Bund?
Mehr als die Hälfte der Behörden, die sich überhaupt an der Abfrage beteiligten, hat also bisher kein Interesse am Einsatz des einheitlichen SAM-Tool des Bundes, dazu können durchaus auch Behörden gehören, die ihr Lizenzmanagement komplett an das ITZ-Bund outgesourced haben, wie ein Sprecher des BMDS betont. Bei mehr als 900 Behörden betrifft das Dunkelfeld mehr als 800 Behörden. Wie diese das Lizenzmanagement handhaben, bleibt Spekulation. Wurden alle über 900 Bundesbehörden befragt, schrumpft der Anteil der 12 Behörden, die angaben, das SAM-Tool Bund zu nutzen, auf homöopathische 1,3 Prozent. Es entbehrt nicht einer gewissen Ironie, dass der Bund ausgerechnet zur Nutzung einer vom Bund bereitgestellten Software, die den Zweck hat, Transparenz über die Nutzung von Software-Lizenzen in Bundesbehörden zu schaffen, so wenig Einblick hat.
Der offensichtlich weiter bestehende Wildwuchs an parallelen Lösungen erschwert jedoch die künftige Konsolidierung der Lizenzdaten und damit die Erstellung umfassender Lagebilder. So soll der Data Lake laut BMDS Daten aus dem dezentralen Lizenzmanagement sowie aus dem SAM-Tool des Bundes aufnehmen, die „schrittweise aus den jeweiligen Quellen übernommen, vereinheitlicht, qualitätsgesichert und in den Data Lake integriert werden“. Hier wird offenbar ein neuer Prozess etabliert, aber ohne einheitliche Standards, was eine nachträgliche Vereinheitlichung der Daten erfordert.
Verknüpfte Daten können Abhängigkeiten sichtbar machen
Dennoch ist es eine gute Nachricht, dass mit dem Data Lake Lizenzmanagement eine zentrale Abrufmöglichkeit in Umsetzung ist. Geht alles gut, soll Anfang 2027 ein erstes, aber noch unvollständiges Lagebild auf Basis der Daten im Data Lake erstellt werden können. Erst irgendwann später soll die Datenbasis des Data Lake sowie Auswertungsmöglichkeiten schrittweise so erweitert werden, dass tatsächlich Aussagen zur digitalen Souveränität der Bundesverwaltung möglich sind. Dazu sollen Informationen zu eingesetzter Software, Lizenzbeständen, Kosten, Vertragsbindungen sowie Abhängigkeiten von einzelnen Herstellern, Produkten und Technologien so zusammengeführt werden, dass Hersteller- und Technologieabhängigkeiten sowie vorhandene Alternativen erkennbar werden.
Zum Data Lake gehört eine weitere Maßnahme der Modernisierungsagenda, die „Entwicklung des Lizenz-Standards für den Informationsaustausch zu Softwarelizenzen für die gesamte öffentliche Verwaltung“, die gemeinsam mit der KoSIT im April 2026 begonnen wurde. Allerdings soll sie erst im April 2029 abgeschlossen sein. Eine Ausweitung der künftigen Lizenz-Transparenz vom Bund auf die Länder und Kommunen durch einen gemeinsamen Standard zu Informationen über Softwarelizenzen ist ein richtiges Ziel, aber 3,5 Jahre allein für die Entwicklung dieses Standards ist viel zu langsam.
Fehlt weiterhin: Marktplatz für ungenutzte Lizenzen
Außerdem fehlt weiterhin ein zentraler Marktplatz für die Nachnutzung oder Verwertung nicht mehr benötigter Lizenzen. Auch der war laut BMDS „bereits Gegenstand früherer Planungen im Projekt Lizenzmanagement Bund“ – konnte aber genau wie die Zentralstelle Lizenzmanagement Bund aufgrund begrenzter Haushaltsmittel nicht umgesetzt werden. An solchen Stellen zu sparen, ist Geldverschwendung. Das BMDS erklärt zwar, ein Austauschformat etabliert zu haben, „über das Behörden miteinander in Kontakt treten und in eigener Verantwortung Lizenzen tauschen können“, gibt aber gleichzeitig zu, dass sich aus dieser Möglichkeit keinerlei Aussagen über die Nutzung oder über Einsparungen für den Bund erheben lassen. Die Nachnutzung nicht mehr benötigter Lizenzen bleibe aus Sicht des BMDS aber ein sinnvoller Ansatz, um den Softwareeinsatz wirtschaftlicher zu gestalten, erklärte ein Sprecher, und dass der „damalige Ansatz einer hierfür möglichen eigenen zentralen Lösung auch in künftige Überlegungen und Prüfungen einfließen wird“.
Auch der Weg zu einem guten Lagebild bestehender Abhängigkeiten ist also steinig. Bis der Bund endlich wirkliche Transparenz und damit eine gute Basis für die strategische Steuerung seines IT-Einkaufs für eine wirtschaftlichere Beschaffung im IT-Einkauf und für mehr digitale Souveränität haben wird, werden wohl noch Jahre vergehen.
