Im Zusammenspiel von Tempo 30 auf Durchgangsstraßen und der Auswirkungen auf einen leistungsfähigen Brandschutz befasst sich dieser Beitrag mit der Frage, ab wann eine generelle Norm faktisch ausgehöhlt ist. Weiterhin wird der Frage nachgegangen, ab wann Spezialregelungen so flächendeckend sind, dass die generelle innerörtliche Geschwindigkeit von Tempo 50 (gem. Paragraf 3 Abs. 3 Nr. 1 StVO) praktisch keinen eigenständigen Anwendungsbereich mehr hat.
Von einem sinnvollen Ineinandergreifen von Maßnahmen zum Schutz der Wohnbevölkerung vor Lärm und Abgasen (Paragraf 45 Abs. 1 Nr. 3 StVO) und der kommunalen Feuerwehrbedarfsplanung kann heute vielerorts keine Rede mehr sein. Verkehrsberuhigende oder verkehrsbeschränkende Anordnungen beeinträchtigen deutschlandweit zunehmend die Einhaltung der für den Brandschutz maßgeblichen Hilfsfristen. Die meisten kommunalen Bedarfspläne arbeiten – auf Grundlage feuerwehrfachlicher Empfehlungen und landesrechtlicher Vorgaben – mit einer Eintreffzeit der ersten Brandlöscheinheit von etwa acht Minuten. Diese Frist dient unmittelbar dem Schutz von Leben und Gesundheit, insbesondere bei Wohnungsbränden, bei denen die Zeit bis zur tödlichen Rauchgasvergiftung begrenzt ist.
Nach Paragraf 45 Abs. 1 StVO können Straßenverkehrsbehörden Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen unter anderem zum Schutz der Bevölkerung vor Lärm und Abgasen anordnen. Hierzu zählen u. a. Geschwindigkeitsbegrenzungen wie z. B. Tempo-30-Zonen. Diese Maßnahmen verfolgen einerseits legitime städtebauliche und gesundheitsbezogene Ziele. Andererseits verlängert sich oftmals die Fahrzeit/Einsatzgeschwindigkeit der Feuerwehr und damit die gesamte Hilfsfrist. Und das Problem spitzt sich auf kommunaler Ebene immer mehr zu. Kommunale Mobilitätskonzepte ignorieren einfach brandschutzbezogene Vorgaben.
Der Maßstab
Die Hilfsfrist ist nach der Rechtsprechung ein maßgeblicher Maßstab für die Leistungsfähigkeit der Feuerwehr. Der Landesfeuerwehrverband Schleswig-Holstein wird auf seiner Homepage deutlich: Um bei einem Wohnungsbrand die Menschenrettung spätestens bis zur siebzehnten Minute abgeschlossen zu haben und bis zur achtzehnten Minute mit der Brandbekämpfung begonnen zu haben, ist es erforderlich, dass die verfügbaren Löschfahrzeuge innerhalb von acht bzw. dreizehn Minuten an der Einsatzstelle eintreffen.
Der bayrische Gerichtshof hat hervorgehoben, dass die Nichteinhaltung der Hilfsfrist dazu führt, dass die Feuerwehr „nicht im notwendigen Umfang aufgestellt und somit nicht leistungsfähig“ ist.
Damit wird deutlich, dass die Hilfsfrist nicht nur ein organisatorischer Richtwert, sondern ein rechtlich relevanter Maßstab für die Erfüllung der kommunalen Pflichtaufgabe des Brandschutzes ist.
Der abwehrende Brandschutz gehört zu den hoheitlichen Kernaufgaben der Gemeinden. Der Bundesgerichtshof hat den Einsatz der Feuerwehr ausdrücklich als hoheitliche Tätigkeit im Bereich des abwehrenden Brandschutzes eingeordnet.
Diese Einordnung unterstreicht den hohen Rang der Aufgabe: Es geht um unmittelbare Gefahrenabwehr zum Schutz von Leben, Gesundheit und bedeutenden Sachwerten. In der verwaltungsrechtlichen Abwägung haben solche Schutzgüter regelmäßig ein höheres Gewicht als allgemeine Belange der Verkehrsberuhigung oder des Immissionsschutzes. Die 8-Minuten-Eintreffzeit ist zentral, weil sie das Schutzziel der Menschenrettung definiert und sie Grundlage der kommunalen Bedarfsplanung ist. Wenn eine Verkehrsmaßnahme nachweisbar dazu führt, dass die Hilfsfrist nicht mehr eingehalten wird, dann kann sie rechtswidrig zumindest abwägungsfehlerhaft sein. Denn die Gemeinde würde ihre Pflicht zur Sicherstellung einer leistungsfähigen Feuerwehr verletzen.
Eine Abwägungsfrage
Wenn eine Verkehrsregelung nachweisbar dazu führt, dass die im Bedarfsplan festgelegte Hilfsfrist von acht Minuten nicht mehr eingehalten werden kann, liegt regelmäßig ein Abwägungsdefizit vor. Die Maßnahme würde dann mittelbar den Schutz von Leben und Gesundheit beeinträchtigen. In der verwaltungsrechtlichen Abwägung gilt die Gefahrenabwehr und die Menschenrettung hat regelmäßig ein höheres Gewicht gegenüber Lärm- und Emissionsschutz. Diese sind zwar wichtige Belange aber regelmäßig nachrangig, wenn Lebensgefahren entstehen. Maßnahmen nach Paragraf 45 Abs. 1 Nr. 3 StVO dürfen nicht dazu führen, dass die gesetzlich geforderte Leistungsfähigkeit der Feuerwehr (z. B. Einhaltung der Hilfsfrist) unterschritten wird.
Auch aus der Rechtsprechung zu verkehrsrechtlichen Anordnungen zugunsten der Feuerwehr ergibt sich, dass die Funktionsfähigkeit der Gefahrenabwehr ein maßgeblicher Gesichtspunkt ist. So hat der Verwaltungsgerichtshof in einem Verfahren über ein Haltverbot zugunsten der Feuerwehr betont, dass Anordnungen der Straßenverkehrsbehörde nur dort zulässig sind, wo sie zwingend erforderlich sind, um die Sicherheit und Ordnung des Verkehrs zu gewährleisten. Es verdeutlicht, dass der Gesetzgeber die Sicherstellung der Einsatzfähigkeit der Rettungskräfte als verkehrsrechtlich relevanten Belang anerkennt.
Besonders kritisch wird es für freiwillige Feuerwehren. Denn anders als bei Berufsfeuerwehren müssen die Feuerwehrfrauen und –männer erst noch zur Wache hinfahren. Diese Anfahrt ist in den 8-Minuten enthalten. Wenn nun aber die Feuerwehrfrauen und –männer zu lange für die Anfahrt brauchen, ist das Schutzziel Lebensrettung noch gefährdeter. Selbst für den Fall, dass diese Personen bereit wären, Geschwindigkeitsverstöße bei der Anfahrt zum Feuerwehrhaus zu begehen, gibt es doch die weiteren Verkehrsteilnehmer, die sich an die Geschwindigkeitsregeln halten und somit eine schnelle Anfahrt behindern.
In der praktischen Abwägung bedeutet dies: Maßnahmen nach Paragraf 45 Abs. 1 Nr. 3 StVO sind nur dann rechtmäßig, wenn sie mit den Schutzzielen des Brandschutzes vereinbar sind. Die Straßenverkehrsbehörde muss daher regelmäßig prüfen, ob sich durch eine Maßnahme die Fahrzeiten der Feuerwehr verändern. Ist absehbar, dass die Acht-Minuten-Frist in einem relevanten Teil des Einsatzgebietes nicht mehr eingehalten werden kann, sind Ausgleichsmaßnahmen erforderlich, etwa durch zusätzliche Gerätehäuser, veränderte Alarm- und Ausrückordnungen oder technisch überwindbare Sperren. Sind solche Kompensationen nicht möglich, kann die verkehrsrechtliche Maßnahme unzulässig sein.
Zusammenfassend besteht der rechtliche Konflikt darin, dass Paragraf 45 Abs. 1 Nr. 3 StVO auf den Schutz der Wohnbevölkerung vor Lärm und Emissionen abzielt, während die Feuerwehrbedarfsplanung den unmittelbaren Schutz von Leben und Gesundheit durch schnelle Einsatzzeiten gewährleisten soll. Nach der Rechtsprechung ist die Einhaltung der Hilfsfrist ein entscheidender Maßstab für die Leistungsfähigkeit der Feuerwehr. Wird diese durch verkehrsrechtliche Maßnahmen gefährdet, überwiegt regelmäßig das Interesse an einer funktionierenden Gefahrenabwehr, sodass entsprechende Maßnahmen angepasst oder unterlassen werden müssen.
Der Generell-Ausnahme Sachverhalt
Die in Paragraf 3 Abs. 3 Nr. 1 StVO normierte innerörtliche Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h erscheint auf den ersten Blick geradezu klassisch, nämlich als generelle Regelung: abstrakt formuliert, auf eine unbestimmte Vielzahl von Fällen bezogen und ohne Einzelfallbezug. Dies wird jedoch relativiert, weil sie systematisch unter dem Vorbehalt spezieller straßenverkehrsrechtlicher Anordnungen steht. Verkehrszeichen (Paragraf 41 StVO), Zonenregelungen (Paragraf 45 StVO) sowie die situative Anpassungspflicht (Paragraf 3 Abs. 1 StVO) können die 50-km/h-Grenze verdrängen oder faktisch unterschreiten. Die Norm ist damit keine ausnahmslose, sondern eine subsidiäre Grundregel.
Dogmatisch bedeutet dies zunächst keinen Widerspruch. Der Grundsatz lex specialis derogat legi generali strukturiert das Verhältnis von allgemeiner Höchstgeschwindigkeit und spezieller Anordnung. Die 50-km/h-Regel fungiert als Auffangtatbestand: Sie gilt immer dann, wenn keine speziellere Regel eingreift. Selbst wenn in der Verkehrspraxis zahlreiche Tempo-30-Zonen existieren, bleibt die Norm formell wirksam und systematisch anwendbar.
Problematisch wird die Konstellation jedoch dann, wenn die spezialgesetzlichen Anordnungen, wie vor allem Tempo-30-Abschnitte, flächendeckend dominieren und der Anwendungsbereich der Grundnorm faktisch gegen Null tendiert. In einer solchen Situation verliert die 50-km/h-Regel zwar nicht ihre formelle Geltung, wohl aber ihre praktische Leitfunktion. Kommunale Mobilitätskonzepte reduzieren sie zunehmend zu einer marginalen (Rest-)Größe innerhalb eines Systems, das materiell von Ausnahmeentscheidungen geprägt ist. Hier stellt sich die Frage, ob die Struktur „Regel – Ausnahme“ noch dogmatisch trägt oder ob sie in eine faktische Umkehrung umschlägt.
Diese Problematik berührt verfassungsrechtliche Maßstäbe, insbesondere den aus Art. 20 Abs. 3 GG abgeleiteten Bestimmtheitsgrundsatz. Normen müssen so gefasst sein, dass der Normadressat die Rechtslage hinreichend klar erkennen und sein Verhalten danach ausrichten kann. Wenn die formelle Grundregel (50 km/h) im praktischen Verkehrsalltag regelmäßig durch lokal unterschiedliche Sonderregelungen verdrängt wird, verschiebt sich die normative Orientierung, weg vom Gesetz hin zur Einzelfallanordnung. Die Steuerungsfunktion des abstrakt-generellen Gesetzes wird dadurch erheblich geschwächt.
Zu berücksichtigen ist weiterhin, dass straßenverkehrsrechtliche Beschränkungen regelmäßig durch Verkehrszeichen konkretisiert werden. Sie sind damit für den Verkehrsteilnehmer unmittelbar wahrnehmbar. Solange die Beschilderung klar, eindeutig und normativ gedeckt ist, liegt zunächst kein Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot vor. Die Normenklarheit wird funktional durch das Zusammenspiel von Verordnung und Verkehrszeichen sichergestellt.
Verfassungsrechtlich sensibel würde die Lage jedoch dann, wenn die Ausnahmeermächtigungen so weit gefasst oder so extensiv genutzt würden, dass die gesetzliche Grundentscheidung faktisch leerläuft. Eine solche „Normerosion durch Ausnahmeverwaltung“ könnte die demokratische Legitimation der Grundregel unterlaufen. Denn das abstrakt-generelle Gesetz ist Ausdruck parlamentarischer (bzw. verordnungsrechtlich delegierter) Grundentscheidung. Wenn diese Entscheidung strukturell entwertet wird, stellt sich die Frage nach der Grenzenwahrung exekutiver Gestaltungsmacht.
Im Ergebnis bleibt festzuhalten: Auch bei nahezu flächendeckender Anordnung von Tempo-30-Zonen verliert die 50-km/h-Regel nicht ihre normative Generalität. Sie bleibt formell gültige Grundnorm mit subsidiärem Charakter. Ihre faktische Zurückdrängung kann jedoch strukturelle Spannungen erzeugen, die rechtstheoretisch als Verschiebung vom Regel-Ausnahme-Modell hin zu einer dominierenden Einzelfallsteuerung beschrieben werden können. Verfassungsrechtlich relevant wird dies erst dann, wenn die gesetzliche Grundentscheidung in ihrem Kern ausgehöhlt und die Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns beeinträchtigt wird. Solange die spezialgesetzlichen Anordnungen normativ determiniert und für den Bürger erkennbar sind, ist weder die Generalität im rechtstechnischen Sinn noch der Bestimmtheitsgrundsatz verletzt.
Als Ergebnis beider Überlegungen ist festzustellen, dass vermutlich die meisten Kommunen in Deutschland durch Geschwindigkeitsbegrenzungen auf Haupt- und Durchgangsstraßen zur Normenerosion durch Ausnahmeverwaltung beitragen und zugleich die das Schutzziel der Menschenrettung im Rahmen des Brandschutzes gefährden könnten.
Der Autor dieses Gastbeitrages ist Marcus Heisinger. Er ist Diplom-Verwaltungswirt (FH) und ehrenamtliches Ratsmitglied in einer Kleinstadt in Schleswig-Holstein.
