Die Vorbereitung von Gesetzen ist der wichtigste Prozess in den Bundesministerien. Das Problem ist, dass er noch nie wirklich modernisiert wurde. Aufgrund veralteter Strukturen entstehen bürokratische Lasten, die vermeidbar wären. Es ist an der Zeit, die Gesetzesvorbereitung einem Update zu unterziehen und fit für das 21. Jahrhundert zu machen. Ein Plädoyer für ein fundamentales Umdenken.
Bereits 2019 kam der Nationalen Normenkontrollrat (NKR) in seinem Jahresbericht zu dem Schluss: „Seit Gründung der Bundesrepublik hat sich viel verändert; jedoch unverändert geblieben ist die Art und Weise, wie Gesetze gemacht werden.“ Das ist auch heute noch so. Die technische Basis des Gesetzgebungsprozesses ist noch immer von etlichen Medienbrüchen geprägt. Die Vorphase des Gesetzgebungsprozesses, in der es wichtig wäre, unterschiedliche Alternativen zu erproben, ihre Praxis- und Digitaltauglichkeit sicherzustellen und Kosten-Nutzen-Analysen sowie Prozessdarstellungen aufzuzeigen, bleibt ein Desiderat. Stattdessen werden frühe Festlegungen getroffen, Textentwürfe erarbeitet und im Ressortkreis abgestimmt. Der Katalog der Qualitätskriterien guter Rechtsetzung wird lediglich als Checkliste abgehakt. So entstehen Regelungen, die unvorhersehbare Bürokratielasten hervorrufen. Deshalb muss der Prozess der Gesetzesvorbereitung grundlegend reformiert werden.
Zentrum für Legistik
Es braucht prozessuale Veränderungen, eine fachliche Weiterentwicklung in der Ausrichtung der Gesetzesfolgenabschätzung und eine solide technische Basis für die Abbildung der Prozesse. Für die Umsetzung und Implementierung wäre die Einrichtung eines Zentrums für Legistik (ZfL) im Bundeskanzleramt der richtige Weg. Der NKR fordert, das ZfL zukünftig als Prozesseigner für Gesetzgebung agieren zu lassen. Das ist notwendig, um Praxis- und Vollzugstauglichkeit in den Mittelpunkt aller Gesetzgebungsprojekte zu stellen. Das ZfL sollte interdisziplinär aufgestellte Teams für Gesetzgebungsprojekte bilden, um die bisher juristisch geprägte Sichtweise durch technisches Know-how, praktische Vollzugserfahrungen und analytische Kompetenzen zu ergänzen.
Mit dem ZfL könnte so die Vor- oder Frühphase im Gesetzesvorbereitungsprozess gestärkt werden. Denn hier spielt im Sinne des Bürokratieabbaus die meiste Musik – vor allem, wenn noch keine konkreten Textentwürfe, sondern erst Lösungsansätze beleuchtet werden. In der Frühphase könnte das ZfL den Gesetzgebungsprojekten einen geschützten Raum zur Abwägung von Alternativen und Umsetzungswegen bieten. In dieser Phase müssten Betroffene aus Vollzugsbehörden und Unternehmen eine wichtige Rolle spielen, um die Praxis- und Vollzugstauglichkeit von Gesetzen zu erhöhen. Am Ende der Vorphase stünden mehrere Alternativen – alle mit ihren eigenen Vor- und Nachteilen und einem ungefähren „Preisschild“ für die Umsetzung. Darüber hinaus könnten grafische Visualisierungen von Vollzugsmodellen als gemeinsame Sprache zwischen den Bereichen Recht, Technologie und Vollzug für mehr Klarheit sorgen. Und nicht zuletzt ist die Vorphase gut geeignet, um mittels Gesetzgebungs- und Reallaboren Chancen und Risiken innovativer Regulierungsansätze zu verproben. Erst ganz am Ende sollte dann die politische Entscheidung getroffen werden, welche Gesetzesalternative gewählt wird und erst danach können konkrete Regelungstexte entstehen.
Zu viele Guidelines
Für die effektivste Ausgestaltung dieser Vorphase sollte auch dieMethodik bzw. der Instrumentenkasten der besseren Rechtsetzung überarbeitet werden. Denn es existieren über 50 Leitfäden und Handreichungen, die bei der Entwicklung von Gesetzentwürfen zu beachten sind. Sie alle haben das Ziel, Gesetze zu verbessern. In ihrer Summe sind sie aber zu wenig aufeinander abgestimmt, nicht trennscharf und wirken vor allem überfordernd.
Bei der Weiterentwicklung der Methodik sollte auf quantitative Faktoren (z. B. Darstellung von Kosten und Nutzen) und qualitative Ziele (Digital-, Praxis- und Vollzugstauglichkeit) gesetzt werden. Auch hierbei kann das ZfL eine zentrale Rolle spielen: es sollte den Neuordnungsprozess der Methodik koordinieren, mit dem klaren Ziel, die Gesetzgebungsreferate von formalistischen Anforderungen zu entlasten. Nach Abschluss dieses Prozesses, der bis Ende 2025 umgesetzt werden kann, sollte das ZfL ein Curriculum für gute Rechtsetzung aufsetzen und das gesamte juristische Personal bis zum Ende der Legislaturperiode im Jahr 2029 schulen.
Keine effiziente Zusammenarbeit
Abschließend ist auch die technische Modernisierung des Gesetzgebungsprozesses dringend notwendig. Denn aktuell werden Regelungsentwürfe mit Microsoft Word geschrieben – ohne die Möglichkeit, effizient mit den anderen Ressorts zusammenzuarbeiten. Das führt dazu, dass erhebliche Ressourcen in die Konsolidierung der Regelungsentwürfe fließen, ohne dass auch nur eine Sekunde an den Inhalt gedacht wurde.
Die wichtigsten Projekte zur Digitalisierung des Rechtsetzungskreislaufs (E-Gesetzgebung, E-Verkündung, das Neue Rechtsinformationssystem NeuRIS sowie das Gesetzgebungs-portal des Bundes) werden von unterschiedlichen Stellen der Bundesregierung verantwortet und die Notwendigkeit ihrer fachlichen Weiterentwicklung nirgendwo mitgedacht. Auch hier kann ein ZfL im Bundeskanzleramt Abhilfe schaffen – indem es die Steuerung der oben genannten Projekte übernimmt und so sicherstellt, dass die fachliche Weiterentwicklung der Rechtsetzung auch in technischer Hinsicht endlich voranschreitet.
Die nächste Bundesregierung wird sich dazu bekennen, nachhaltig Bürokratie abzubauen und den Staat wieder leistungsfähig zu machen. Eine notwendige Bedingung dafür ist ein Update für die Gesetzgebung – lassen Sie Worten endlich Taten folgen!
Der Autor des Gastbeitrags ist Lutz Goebel, Vorsitzender des Nationalen Normenkontrollrats.
